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国土空间规划编制技术一研习社（Q群：391499993）

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间 规划编制的前提和基础，也是国土空间规划编制过程中系列研究 分析的重要组成部分，为贯彻落实主体功能区战略，科学划定生 态保护红线、永久基本农由、城镇开发边界等空间管控边界，统 筹优化生态、农业、城镇等空间布局提供支撑。为确保评价的科 学性、规范性和可操作性，编制本技术指南， 本技术指南重点阐述资源环境承载能力和国土空间开发适 宜性评价的技术流程、评价方法和技术要点，主要内容包括：适 用范围、规范性引用文件、术语和定义、自标与原则、工作组织 评价流程、成果表达形式、成果应用及附录9部分。 本技术指南起草单位：中国科学院地理科学与资源研究所 中国国土勘测规划院、中国科学院生态环境研究中心、生态环境 部环境规划院、水利部水利水电规划设计总院、清华大学、中国 城市规划设计研究院、中国地质调查局、国家海洋信息中心、中 国自然资源经济研究院、自然资源部经济管理科学研究所、自然 资源部城乡规划管理中心

（2）评价指标及算法.71（3）评价步骤79（4）注意事项.80附录E聚合计算步骤.82附录F文化保护空间评价....841.文化保护空间识别...84（1）评价方法..84（2）评价步骤..872.文化保护等级评价...88附录G成果报告编写提纲..89附录H图件制图规范.91附录1主要数据表体例..94经纬注考教研中心III国土空间规划编制技术一研讨社（Q群：391499993）

本指南适用于编制省级（区域）、市县级国土空间规划时的 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称双评价）工 作。开展其他相关工作，需进行双评价的，可参照执行，

下列文件对于本文件的应用是必不可少的。凡是注日期的弓 用文件花纹板标准，仅注日期的版本适用于本文件。凡是不注日期的引用文 件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

资源环境承载能力：一定国土空间内自然资源、环境容量和 生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。 资源环境承载能力评价：对自然资源票赋和生态环境本底的 综合评价，确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功 能指向下的承载能力等级。 国土空间开发适宜性：国土空间对生态保护、农业生产、城 镇建设等不同开发保护利用方式的适宜程度。 国土空间升发适宜性评价：在资源环境承载能力评价的基础 上，评价国土空间进行生态保护的重要程度，以及农业生产、城 镇建设的适宜程度。 生态系统服务功能：人类直接或间接从生态系统获取的利益 可分为产品提供功能、调节功能、文化功能和支持功能四大类， 根据国土空间规划需要和资源环境承载能力评价的要求，主要从 水源涵养、生物多样性维护、水土保持等调节功能评价生态系统 服务功能的重要性。 生态敏感性：生态系统对人类活动反应的敏感程度，用来表 征生态失衡与生态环境问题的可能性大小

通过资源环境承载能力评价，按照生态保护、农业生产、城 镇建设三个不同功能指向，确定资源环境承载能力等级，总结区 域资源环境票赋特点，分析其优势与短板。通过国土空间开发适 宜性评价，划分生态保护重要性等级分区，农业生产、城镇建设 适宜性等级分区，识别国土空间开发保护的问题和风险，综合分 析未来适宜国土空间开发保护的潜力，为完善主体功能区战略： 编制国土空间规划，科学划定生态保护红线、永久基本农由、城 镇开发边界，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复提供基 础支撑

尊重规律。评价应体现尊重自然、顺应自然、保护自然的理 念，根据生态保护、农业生产、城镇建设不同功能指向和承载对 象，充分考虑土地、水、海洋、生态、环境、灾害等资源环境要 素，统筹把握陆海自然生态环境的整体性和系统性，定量方法为 主、定性方法为辅，集成反映各要素间相互作用关系，客观全面 地评价资源环境本底状况。 生态优先。按照生态文明建设要求，落实新发展理念和“以 人民为中心”的发展思想，在坚守生态安全底线的前提下，科学 评价适宜农业生产、城镇建设的空间及分布，满足高质量发展， 高品质生活对空间发展和治理的现实需求

因地制宜。充分考虑不同区域、不同尺度间存在的显著差异， 各地尤其是各市县开展评价时，在通用指标基础上，可结合当地 资源环境实际情况和特征，补充个性化评价要素，因地制宜地丰 富指标，细化分级國值。 简便易行。在保证科学性的基础上，评价应尽可能简化，选 择最少最有代表性的指标。加强与相关数据基础的统筹衔接，做 到评价数据可获取、评价方法可操作、评价结果可检验，确保科 学、权威、适用、好用,

各级政府在开展国土空间规划编制工作时，按照国土空间规 划编制总体要求和本指南，建立双评价工作责任及协调机制，制 定工作方案，明确职责分工，组织专门队伍，有序推进评价工作。 各省（区、市）依据工作方案组织开展省级双评价工作。参 照全国双评价成果，结合本地实际情况，形成双评价成果，支撑 省级国土空间规划，指导市县级双评价工作。作为专题成果之一， 随省级国土空间规划一并论证报批， 各地市依据工作方案组织升展市县级双评价工作。参照省级 双评价成果，结合本地实际情况，形成双评价结果，支撑市级压 土空间规划。作为专题成果之一，随市级国土空间总体规划一并 论证报批。县级国土空间总体规划可直接利用所在市双评价成果 有条件或有必要的，可补充开展县级双评价工作

6.2资源环境承载能力评价

6.2.1资源环境要素单项评价 按照评价对象和尺度差异，结合区域特征与问题，因地制宜 选取评价指标，分别开展土地资源、海洋资源（滨海地区）、水 资源、生态、环境、灾害等要素的单项评价（参见附录B）。如 付录B中未涵盖但对当地影响显著的资源环境类指标，可参照相 应逻辑补充当地特色指标。 市县级评价时，生态保护功能指向的资源环境承载能力评价 直接使用省级评价结果。 市县级评价时，在缺乏足够精度的水文、环境、海洋等要素 监测数据情况下，可直接使用省级评价结果，并根据当地实际进 行修正。 原则上按照本指南推荐的值进行评价。当评价结果在内部 差异和地区特点不明显时，可结合地方实际细分部分阈值区间， 6.2.2资源环境承载能力集成评价 基于资源环境要素单项评价结果，开展生态保护、农业生产、 成镇建设不同功能指向下的资源环境承载能力集成评价，将相应 的资源环境承载能力依次划分为高、较高、一般、较低和低5个 等级（具体方法参见附录C）。

6.3国土空间开发适宜性评价

6.3.1适宜性分区 基于生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的资源环境承

生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的资源环境承

载能力评价结果，开展国土空间开发适宜性评价，将全域国土空 间分别划分为生态保护极重要区、重要区、一般区，农业生产适 宜区、一般适宜区、不适宜区，城镇建设适宜区、一般适宜区、 不适宜区（具体方法参见附录D）。 对评价结果，重点对生态保护极重要区、农业生产适宜区和 不适宜区、城镇建设适宜区和不适宜区进行专家校验，综合判断 评价结果与实际状况的相符性，修正结果边界。针对明显不符合 买际情况的评价结果，开展必要的现场核查校验与调整 6.3.2适宜性评价 在农业生产适宜区基础上，依次扣除生态保护极重要区，自 然保护地，现状湿地、耕地、园地、基本草地、城镇和基础设施 建设用地、特殊用地、应当保留的农村居民点，连片分布的林地 等，识别未来适宜农业生产的潜力空间。 在城镇建设适宜区基础上，依次扣除生态保护极重要区，自 然保护地，现状湿地、城镇和基础设施建设用地、特殊用地、应 当保留的农村居民点，连片分布的现状优质耕地，公益林，基本 草地等，识别未来适宜城镇建设的潜力空间

6.4.1资源环境慕赋特点 选取国家、省域平均情况或其他对标地区作为参考，对比分 所本行政区土地、水、海洋、生态、环境、灾害等资源环境单要 素优势与劣势，分析生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的

资源环境承载能力五个等级的面积、比例和分布情况，明确资源 环境的总体票赋特征。 分析生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向的资源 环境承载能力评价各个评价因子的评价结果，对承载等级较高和 较低的区域，追溯分析其主要影响因子，识别优势和短板因子。 6.4.2问题和风险识别 将国土空间开发适宜性分区结果与土地利用现状进行对比 分析，识别国土空间开发保护中的问题和风险： 生态保护极重要区中现状耕地、园地、人工商业林、建设用 地的空间分布和规模； 现状耕地、永久基本农由在农业生产不适宜区、生态保护极 重要地区中的空间分布和规模； 现状城镇用地在城镇建设不适宜区、生态保护极重要区的空 间分布和规模； 农村居民点在地质灾害高风险区的空间分布和规模 6.4.3潜力分析 根据农业生产适宜性评价结果，分析潜力空间的利用现状， 地块大小、复垦条件和可能，按照土地开发整治相关标准，结合 水资源约束等条件，分析未来可开发为耕地的国土空间规模和布 局。 根据城镇建设适宜性评价结果，分析潜力空间的利用现状， 空间分布、地块大小，根据城镇发展阶段、定位、性质和发展自 标，结合水资源约束等条件，分析未来可用于城镇建设的国土空 间规模和布局，

6.4.4情景分析 针对国家和区域发展战略调整，重大工程、交通基础设施变 化，历史文化等魅力空间打造，技术进步、全球气候变化、生产 生活方式转变等不同情景，针对国土空间规划的多个方案，分析 对该区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性产生的影响 和变化，提出相应的措施和建议。

双评价技术流程参见图1

基础数据库构建数据准备数据处理要素分析指标计算阅值率定等级划分生态保护农业生产城镇建设单项上海洋资源评价地水环生灾资资境态资源环境承载源源源能力评价集成生态功能农业功能城镇功能评价指向的承指向的承指向的承载等级载等级载等级生态备选农业备选城镇备选区域区域区域+++斑块集生态廊地块连地块集综合优中度道重要国土空间开发片度中度势度性适宜性评价生态保护农业生产城镇建设适宜性分区适宜性分区适宜性分区农业生产/城镇建设适宜性评价综合分析资源环境问题与风潜力情景慕赋特点险识别分析分析图1双评价技术流程图10国土空间规划编制技术一研讨社（Q群：391499993）

双评价成果主要包括评价报告、评价图件以及评价数据表， 三者共同构成成果表达的统一整体，缺一不可

评价报告是对双评价技术路线、评价过程、评价结果的系统 表述。评价报告要要说明评价的主要步骤和关键技术，重点阐 述评价形成的核心结论与基本判断，并对国土空间规划编制提出 建议与举措，还应对评价中遇到的技术疑难问题以及解决办法进 行特别说明。评价报告要表述清晰、概括全面、观点鲜明、结论 准确（报告编写提纲参见附录G）

制图图例、颜色与色值说明详见附录H）。 评价图件采用自然地理单元与行政区划单元相结合的方式 进行表达，一般采用行政界限和地形图作为底图。根据评价范围 确定制图精度，一般省（区、市）建议采用1:10万1:25万比例 尺；新疆、内蒙古、西藏等幅员较户的省（区、市）可采用1:50 万比例尺；北京、天津、上海、海南、宁夏等幅员较小的省份可 采用1:5万~1:10万比例尺。一般币县建议采用1:1万~1:5万比 例尺，少数幅员较广的市县可采用1:10万比例尺。

评价数据表是用表格形式表达双评价主要结果，对重要参数 指标值、阈值等在地域功能和行政区划单元下进行分解细化。评 价数据表主要包括现状数据集、单项评价数据集、集成与模拟数 据集等系列。数据表汇编内容应层次鲜明、简洁明了、清晰美观 （主要评价数据表体例参见附录I）

双评价是从资源环境角度认识国土空间开发保护利用特征 的一种方式，在客观了解资源环境票赋特点的基础上，为贯彻落 实主体功能区战略，科学划定生态保护红线、永久基本农由、城 镇开发边界等空间管控边界，统筹优化生态、农业、城镇等空间 布局提供支撑。 原则上，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空

间管控边界划定结果要与双评价结果相协调。生态保护极重要区 应作为划定生态保护红线的空间基础。农业生产适宜区剩余可用 空间应作为后备耕地的优选区域；退耕还林、退耕还草等应优先 洗择农业生产不适宜区内的耕地。城镇开发边界划定应尽可能避 升城镇建设不适宜区，新增城镇建设空间应尽可能在城镇建设适 宜区剩余可用空间范围内选择。 应用双评价成果时要科学客观。在符合上述原则和逻辑的基 础上，还需要结合发展战略、人口经济社会文化等因素进行更深 入的分析，结合当地实际，最终形成国土空间规划相关方案

附录 A 基础数据清单

基础数据是开展空间规划资源环境承载能力评价的重要保 障，陆域部分涉及的数据内容按属性包括土地资源类、水资源类， 环境类、生态类、灾害类、气候气象类、基础设施类数据以及基 础底图类数据。海洋部分涉及的数据内容按属性包括海洋空间资 源类、生态类、环境类、海洋灾害类及社会经济数据。 基础数据获取时，应确保数据的权威性、准确性、时效性以 及可获得性。根据评价需要与要素属性确定数据精度，应采用权 威部门生产的遥感监测、普查调查统计、地面监测以及科学计算 数据，数据时间一般以同级国土空间规划要求的基年时间为准： 图形数据一般应为GIS软件支持的矢量数据，统计数据一般应为 Access或Excel软件支持的表格数据，

注：1.数据时间与同级国土空间规划要求的基年保持一致，若没有可采用最接近的年度数

附录B资源环境要素单项评价方法

防风固沙生态功能等。根据各地实际，如有上述范围未涵盖但对当地影响显著的资源环境灾害 指标，可适当补充，并参照相关逻辑进行评价 2.一般情况下，城镇建设功能在市县级评价时考虑地质灾害风险、海洋灾害风险等指标 但对于西南或其他地质灾害易发地区，省级评价时也可以考虑相关指标，

坡度，按≤2°、2~6°、6~15°、15~25°、>25°生成坡度分级图。各 地可根据地形地貌特点，结合垂直地带性林草界线、农牧界线、 种植业熟制等确定地形高程分级阈值，全国层面按<1000m、 .000~2000m、2000~3000m、3000~4900m、≥4900m生成海拔高 分级图。以表层30厘米的平均质地为标准，将土壤质地按照 粘质土（重壤、粘土）、壤土（轻壤、中壤）、砂壤土、砂土和砾 质土生成土壤质地分类图。 第三步：土地资源评价与分级。以坡度分级结果为基础，结 合高程和土壤质地，将土地资源的可利用程度划分为高、较高、 中等、较低、低5种类型。高程≥4900m区域，农业和城镇土地 资源等级直接取最低等级；高程在3000~4900m之间的，将坡度 分级降2级作为农业土地资源等级、将坡度分级降1级作为城镇 土地资源等级；高程在2000~3000m之间的，将坡度分级降1级 作为农业土地资源等级。在此基础上，将土壤质地为砂土和砾质 土的区域，再分别降1级和2级作为农业土地资源的最终结果， 第四步：地形复杂地区评价结果修正。在地形起伏剧烈的地 区，进一步通过地形起伏度指标对城镇土地资源等级进行修止。 基于栅格精度为20m×20m~30m×30m的格网，通过栅格与邻域 栅格的高程差计算地形起伏度。邻域范围通常采用20公顷左右 （如50m×50m栅格建议采用9×9邻域，30m×30m栅格建议 采用15×15邻域，20m×20m栅格建议采用21×21邻域），对 于地形起伏度>200m的区域，将评价结果降2级作为城镇土地资

源等级，地形起伏度在100~200m之间的，将评价结果降1级作 为城镇土地资源等级。各地可根据地形地貌特点进行调整。 (3）评价成果 对坡度、高程等指标进行评价，编制要素分级评价图、统计 表。分析区域地形、地貌特点及其对农业耕作条件、城镇建设的 影响。分别编制农业耕作、城镇建设条件空间分布图、统计表， 并刻画可利用程度的空间分异特征

m3/km、5~10 万m3/km、<5万m3/km划分为好、较好、一般、 较差、差5个等级。我国北方地区现状供水结构中过境水源超过 50%的省区，可采用最严格水资源管理制度“用水总量控制指标 或水量分配方案确定的充许利用的水资源量反映水资源丰富程 度。我国西南地区受地形地貌因素，水资源总量丰富但开发利用 困难，结合地区实际条件应对水资源总量评价成果进行适当降级 处理。已有大中型蓄引提调等水资源开发利用工程的，可根据工 程规模和能力适度提高受水区水资源评价等级。 第三步：水资源评价与分级。考虑城镇和农业开发对降水和 水资源总量依赖程度不同，可按照城镇指向和农业指向的水资源 丰度评价矩阵，确定水资源丰富、较丰富、一般、较不丰富、不 丰富5个等级。在不同层级评价中可根据实际需要，选取差异化 的分级阈值标准和评价矩阵

主要作用区域，可采用两项指标中的较好等级

（3）可选指标 1）干旱指数 于旱指数是反映气候于旱程度的指标，通常定义为年蒸发能 力和年降水量的比值，即：

水行政主管部门以正式文件印发。按照各地用水总量控制指标模 数≥13万m3/km、5~13万m3/km、3~5万m3/km、1~3万m3/km <1万m3/km划分为好、较好、一般、较差、差5个等级。 3）工程性缺水限制性 针对存在工程性缺水问题的评价区域，将工程性缺水限制性 作为水资源评价的补充因子。 方法一： 以县级以上行政区为评价单元，进行水资源丰富程度评价： 可根据区域工程性缺水情况，对水资源丰度评价成果直接进行降 级处理。对于较小尺度的工程性缺水评价，可根据评价区域与主 要水源的高程差以及坡度，将工程性缺水问题划分为严重、较严 重、中等、一般、无问题等5个等级，将工程性缺水限制性作为 水资源评价的补充因子。各地在进行小尺度评价可根据区域地形 持点确定高程差以及坡度分级阈值，

其中，q为库容（权重0.5），根据库容大小分5级（优良中较 差差）；p为河网密度（权重0.5）。 按照河网稀密程度划分5级（密较密一般较稀稀），计算时 分级附权重

②坡降比 坡降比表征区内工程性取水的难易程度 计算公式：

按照240m*240m邻域范围计算，计算结果分5级（大、较 大、中等、较小、小），其中，h为计算单元内地形高差；L为计 算单元内平面距离。 ③水资源利用率 水资源利用率表征评价区水资源开发利用状况。 计算公式：

按照240m*240m邻域范围计算，计算结果分5级（大、较 大、中等、较小、小），其中，h为计算单元内地形高差；L为计 算单元内平面距离

其中，按照比值大小分为高、较高、中、较低、低5级

人口经济表征评价区社会经济发展水平对水资源的需求情 况。 计算公式：

其中，r为人口密度（权重0.5）；j为GDP总量（权重0.5）。 按照大小分为高、较高、中、较低、低5级。 综合取水优势度、坡降比、水资源利用率与人口经济条件， 将工程性缺水限制性评价结果划分为严重、较严重、中等、一般 不缺水5个等级

(4）评价成果 对降水量、水资源总量等指标进行评价，编制要素分级评价 图、统计表。分析区域降水、河流特点及其对农业生产、城镇建 设的影响。分别编制水资源丰度空间分布图、统计表，并刻画其 空间分异特征

[港口资源利用条件]指港口建设的岸线资源可利用程度，通 过岸线、水深等条件反映。 (2）评价步骤 第一步：初级生产力评价。基于区域内初级生产力监测调查 资料，通过空间插值得到格网尺度的初级生产力数据，一般可按

P=0.5×C×Q×Z×D

其中，P为初级生产力，C为表层叶绿素a含量，Q为同化 系数，Z为真光层深度，D为昼长。 第二步：岸线评价。基于岸线利用现状调查资料，对岸线条 件进行评价。自然岸线包括原生岸线与生态岸线两类，其中原生 岸线按基岩海岸、砂质海岸、淤泥质海岸类型划分为好、一般、 差3个等级，生态岸线（具有自然岸滩形态和生态功能的海岸线） 按照堤坝后方底质条件为砂质、淤泥划分为较好和较差2个等级 人工岸线按人工化程度强弱分为好和较好2个等级。 第三步：水深评价。根据交通部港口深水岸线标准，按岸线 距10m等深线的最短距离≤1.5km、1.5~3km、3~4.5km、 4.5~6km、>6km划分为近、较近、中等、较远、远5个等级。 第四步：港口资源利用条件评价与分级。基于水深与岸线评 价结果钙镁磷肥标准，参考以下判别矩阵划分港口资源利用条件等级

(3）评价成果 对初级生产力、岸线、水深指标进行评价，编制要素分级评 价图、统计表。分析区域海洋资源票赋、水深地形特点及其对建 设升发的影响。分别编制海洋牧场及港口建设功能指向的资源利 用条件空间分布图、统计表，并刻画可利用程度的空间分异特征

[海洋牧场水动力和环境条件]是指环境系统对海洋牧场重要 设施及生物健康生长的限制作用，通过流速、海水水质等级（营

海洋牧场水动力和环境条件是指环境系统对海洋牧场重要 设施及生物健康生长的限制作用，通过流速、海水水质等级（营

其中体育标准，地表水资源量是指由本地降水产生的地表径流总量， 取评价单元多年平均地表水资源量；评价单元年均水质目标浓度

W =100×C,×Q×exp 100×C.×Q 86400u