北京市乡镇国土空间规划编制导则

乡镇国土空间规划由所在区人民政府组织编制，乡、镇人民 政府按照区人民政府的要求负责具体工作。乡镇国土空间规划由 区人民政府报市规划和自然资源主管部门审查后报市人民政府 审批，经审批后报市人民代表大会常务委员会备案。

规划组织编制机构应委托具有城乡规划或土地规划相应资 质的单位承担具体编制工作，承担规划编制任务的设计单位可根 居需要组成联合编制团队

各区人民政府按照北京城市总体规划和分区规划的要求，制 定本区乡镇国土空间规划编制计划。各区人民政府应当将乡镇压 土空间规划编制的经费纳入本级财政预算。在编制规划过程中， 各区应建立全区各乡镇间的指标统筹与调配机制，统筹好各乡镇 规划人口规模、城乡建设用地指标、建筑规模指标、交通廊道、 市政工程等重点内容。

三层标准规范范本北京市乡镇国土空间规划编制导则

三、规划内容及相关要习

乡镇国土空间规划应充分对接分区规划，落实城市战略定 位、生态环境保护、建设用地减量提质的要求。规划内容应包括 乡镇发展定位、总量规模、自然资源保护和生态建设、城乡统筹、 基础保障、特色风貌、规划实施等方面。 本规划应包含以下强制性内容：乡镇功能定位、乡镇用地规 模总量与结构、两线三区空间落位、全域国土空间用途管控、战 略留白用地规模、村庄布局与边界、三大设施规划，以及集中建 设区内、外城乡建设用地规划。

规划范围为本乡镇行政辖区范围，具体描述本乡镇总面积、 所在区域的位置以及周边关系。

①“·”为该节内容对应图纸，“*”为必备图细

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现状以规划编制年为基期年，规划年限至2035年，近期规 划年限为2025年。

3. 1. 2 发展定位

《北京城币总体规划（2016年一2035年）》提出的新型城 镇包括三种形态一一新市镇、特色小镇、小城镇。新市镇和特色 小镇的规划宜纳入所在行政建制乡镇范围内统一编制。确定为新 市镇的乡镇，应按照分区规划确定的城镇功能定位开展规划编 制，重点描述其所处的自然环境、生态区位和所承接的城市功能。 镇域范围内如包含经国家级、市级相关部委认定的特色小镇，需 要重点描述其主导产业发展方向和主要特点。 新市镇建设：选择在城市重要发展廊道和主要交通沿线、具有良 好发展基础、资源环境承载能力较高的地区，建设具有一定规模、功 能相对独立、综合服务能力较强的新市镇。辐射带动周边乡镇地区发 展，承接中心城区部分专项功能疏解转移，具有完备的公共服务设施 和基础设施的新型城镇。 特色小镇建设：依托资源票赋和特色文化资源，着力培育特色产 业功能，探索引导功能性项目、特色文化活动、品牌企业落户小城镇。 塑造特色风貌形态，提升建成区环境品质，建设一批历史记忆深厚、 地域特色鲜明、小而精的特色小镇。 小城镇建设：发挥小城镇促进本地城镇化的作用，着力提升基础 设施和公共服务水平，加强绿色生态保护，推进城镇化和农业现代化 融合发展，将镇中心区建设成为本地区的就业、居住、综合服务和社 会管理中心。 对于小城镇的建设，在乡镇国土空间规划编制中，应根据各 镇的区位条件，差异化导，充分挖掘其资源票赋特点，立足于 地区整体发展情况，结合各区管控目标要求，确定乡镇功能定位、 发展目标和产业导向等。规划编制中注重对生态保护、利用、修

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复的引导，加强全市范围内乡镇的开发建设管控，营造疏密有致、 绿色生态的乡镇空间格局

3. 1. 3 刚性指标落实

人口规模是指分区规划分解到本乡镇常住人口规模的上限， 包括城镇常住人口规模和农村常住人口规模。 乡镇规划常住人口规模应结合现状情况，在全域范围内统筹 研究，并根据分区规划的常住人口总规模以及分解到乡镇的常住 人口规模综合研究确定。如对上位规划有修正，需在全区层面进 行专题论证后，按有关程序予以确定。 分区规划分解到本乡镇常住人口规模的上限为×万人；本次

（2）城乡建设用地规模

城乡建设用地规模原则上不得突破分区规划已分解到各乡 镇的规模上限。其中城乡建设用地规模、特交水建设用地规划需 在乡镇域统筹研究，明确城乡建设用地规模和减量规模。乡镇应 根据分区规划的要求，结合本乡镇的规划实施情况，明确乡镇域 城乡建设用地减量规模（落实市级、区级机动指标时需考虑相应 情况）。如对上位规划有修正，需在全区层面进行专题论证后， 按有关程序予以确定。 分区规划分解到本乡镇城乡建设用地规模上限为×平方公

注：本文中下划线标注文字为规划文本模板，建议编制单位在模板中填写数据，写入文本

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里③：到2035年，本乡镇城乡建设用地规模控制在×平方公里 城乡建设用地减量规模×平方公里

3）永久基本农由和耕地保有量

坚决落实最严格的耕地保护制度，进一步加大规划计划管控 力度，加强建设占用耕地管控，加强耕地保护执法，坚守耕地保 护规模底线。 将永久基本农由作为国土空间规划的核心要素，摆在突出位 置，强化永久基本农由对各类建设布局的约束，严格控制非农建 设占用，保护利用好永久基本农由。永久基本农由一经划定，要 纳入国土空间规划，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。 分区规划确定本乡镇到2035年，耕地保有量不低于xx平方 公里（xx万亩），永久基本农田保护面积不低于xx平方公里（xx 万亩）；为提高重大项目建设用地审查报批效率，划定永久基本 农田储备区XX平方公里（XX万亩）。

乡镇总建筑规模是城乡建设用地与特交水建设用地上建筑 规模的总和，包括集中建设区内建筑规模和集中建设区外建筑规 模。 各乡镇应根据分区规划确定的乡镇总建筑规模，在全域范围 为进行统筹研究，将指标分解至集中建设区内与集中建设区外， 科学分配城镇就业与居住规模，并合理预留集中建设区外保留的 村庄建筑规模。如对上位规划有修正，需在全区层面进行专题论 证后，按有关程序予以确定。 分区规划分解到本乡镇建筑规模为×万平方米；到2035年， 本乡镇建筑规模规划总量为X万平方米，其中集中建设区内建筑 规模规划总量为×万平方米，集中建设区外建筑规模规划总量为 X万平方米。

以“平方公里”为单位的指标，数值统一保留2位小数

3.2生态安全与生态要素

3.2.1乡镇生态安全格局

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聚焦非建设用地管控，以重要的区域性绿色生态空间为重 点，构建乡镇国土生态安全格局。落实上位资源环境承载能力与 国土空间开发适宜性评价的相关要求，科学有序布局生态、农业、 城镇等功能空间，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

域绿色空间体系，明确空间管控

对于市级规划生态绿地，如第二道绿化隔离地区、全币九个 区域绿楔等，需进一步做好该乡镇涉及部分与整体格局的连通性 与系统性，研究制定绿色空间的规划实施策略，探索低效国有用 地的更新机制，做好低效集体产业用地的整体腾挪，减少绿色空 间内的新增建设，对生态绿地登记造册，探索多类型、多主体的 绿色空间实施机制。

自然生态系统，明确生态控制区内

以生态保护红线为基础，明确生态控制区内的重点管控地 区。以保护自然资源和维护生态安全为前提，以资源环境承载力 为基础，根据自然生态和生物系统的特点，综合考虑生态要素中 水文、地质、生物、通风、人文等安全格局因素，构建乡镇域生 态基础设施，建立乡镇域层面的综合生态安全格局。

确定重要的生态廊道体系和生态

对一些生态敏感性较高、生态安全级别较高的区域，划定重 要的生态廊道体系，重点弓导建设郊野公园、城币森林、河湖湿 也公园等生态基础设施，作为构建生态安全格局的重点对象加强 管控。

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按照非建设用地承担的生态涵养、农业生产或休闲游憩的主 导功能，确定功能相对统一的生态功能分区③，明确生态功能分 区的范围、类型、主导功能、管控要点，科学划定集中建设区外 的生态型、农业型、休闲游憩型的功能片区（见3.8部分）。 ●生态安全格局与生态功能分区规划图*

生态安全格局与生态功能分区规划

3.2.2 生态要素规划引导与管控

统筹山水林湖草生态要素的规划管理，分类梳理生态要素 的现状情况，协调水务、园林绿化、农业农村等部门的资源要素 管理边界，明确规划导向，提出规划要点，形成互为依托、良性 循环的自然生态关系。按照乡镇自身自然要素特征，深化细化分 区规划中的生态混合区，进一步做好山体和水体要素的综合保 护，对林地和农田提出空间布局引导

依据《北京市浅山区保护规划》等相关规划，结合地形、地 倪进一步细化乡镇范围内深山区、浅山区范围和面积，明确浅山 保护、矿山修复的地区范围，落实相应管控要求。

严格落实地表水源保护区、地下水源涵养区、自然保护区等 各级各类水生态保护区。明确水源保护地以及河流的常水位线、 水域管理线、蓝线和绿线的位置。结合农由布局合理规划农业灌 既水渠，结合城市安全需求，合理规划蓄滞洪区，为雨水调蓄、 行泄通道等设施预留规划空间，保护绿地湿地林地等水生态空 间。 有效保护河湖水系，加强河湖生态空间管控，落实河湖管理 和保护范围，对具有重要生态价值的河湖生态用地实施严格的空

生态功能分区按照主导功能确定，在满足相应管控要求的前提下，也是一个功能兼容与混合的区域。

间用途管制，开展国土空间综合整治。

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按照林地成网、经济林成片、重点生态公益林地与生态敏感 区相结合的原则，保留现状林地（含百万亩已造林和拟造林地 决），依据生态安全格局，合理规划百万亩造林地块，划定重点 生态公益林地、一般林地斑块集中连片区，明确规模布局，提出 对种引导要求。巩固好百万亩造林和绿化隔离地区建设等各类生 态建设成果，逐步实现生态要素从数量管控向布局优化、质量提 升转变。

将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农由，确保面积 不减少，土壤环境质量不下降。优先在永久基本农由上开展高标 准农田建设，提高永久基本农田质量。按照高标准农田聚集的原 则，查清全乡镇的耕地和永久基本农田分布、数量，以规模化经 营为原则，严格保护永久基本农由，划定永久基本农由储备用地， 结合耕地保有量储备区，在周边规划一般农用地，形成千亩、万 亩农田聚集区。在空间上科学引导农业聚集提高农业生产效率。 对于开展国土空间综合整治涉及的永久基本农田调整，在确 保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，项目完 成并通过验收后，应按程序报备永久基本农由数据库更新。

对牧草地、自然保留地等其他各类生态要素实施统一保护和 监管，明确保护范围、保护数量，加强生态系统整体保护。 生态要素现状及规划图*

生态要素现状及规划图*

生态要素现状及规划图*

3.3全域全要素空间管控体系

3.3.1 两线三区全域空间管制

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在乡镇国土空间规划编制中，深化落实分区规划确定的“两 线三区”，对全域空间布局进行优化和细化。确保生态保护红线、 永久基本农由保护红线的刚性传导和落地，并按照《北京市生态 控制线和城市开发边界管理办法》的相关程序开展工作。 从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，从严控制 建设占用耕地特别是优质耕地。严禁通过擅自调整乡镇域国土空 间规划，规避占用永久基本农田的审批。

3. 3.2 国土空间规划分区

（1）统筹安排集中建设区内外城乡建设空间

落实分区规划中的城乡建设用地指标，结合两线三区规划， 统筹确定集中建设区内、外规划城乡建设用地规模。 按照因地制宜的原则，预留规划城乡建设用地指标（不超过 5%），统筹用于解决农村公共公益、民生工程、农业生产、农业 科研的用地需求，确保用于零星分散的单独选址农业设施、乡村 旅游设施等建设，并合理保障农业产业园、科技园、创业园建设 用地需求，促进农村一二三产业融合发展。

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预留城乡建设用地指标的使用原则、布局要求、使用程序等， 需符合币级统一要求。对暂时难以确定具体用途的建设用地可暂 不规划用地性质，但严防变相搞房地产开发，且不得占用永久基 本农田和生态保护红线。 落实分区规划确定的有条件建设区，各乡镇可根据发展需 求，在不突破乡镇城乡建设用地总规模的前提下，合理确定一定 规模的镇级有条件建设区，引导集体建设用地腾退减量后的集中 布局和集约利用。原则上有条件建设区不超过本乡镇城乡规划建 设用地指标的10%。 有条件建设区可以安排在城镇集中建设区内，也可在城镇集 中建设区外，但应尽量靠近城镇集中建设区，原则上有条件建设 区不位于生态控制区。 全乡镇共划定城乡建设空间文平方公里，其中集中建设区内 城乡建设用地规模文平方公里，集中建设区外城乡建设用地规模 X平方公里：预留建设用地指标×平方公里，增强规划实施调控 的弹性，结合农村地区农业设施、乡村设施等建设逐步落实：划 定有条件建设区×平方公里，在不突破城乡建设用地规模控制指 标的前提下，可以用于规划城乡建设用地的布局调整或机动指标 落地。 城乡建设空间包括城镇、村庄、战略留白用地，具体数学为 落图规模，不包令未落图的建设用地指标。

城乡建设空间包括城镇、村庄、战略留白用地，具体数学为 落图规模，不包含未落图的建设用地指标

落实分区规划中的交通、水利及其他建设用地指标，对接全 市及各区综合交通等专项规划要求，落实对外交通设施用地布 高，细化乡镇道路体系，对乡级道路以上进行规划，合理预留村 级公交场站。结合乡镇农业发展需求、城镇安全需求，开展水利、 水工建筑规划，保障对外交通用地、水利建设需求、其他建设用

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地等用地需求。对于尚不稳定的区域性道路，可按照交通廊道复 区管控和道路指标预留的模式进行弓导。 全乡镇共划定交通、水利及其他建设用地约平方公里，其 中×平方公里已落图，还有约×平方公里的指标按照交通廊道复 区进行控制。 交通、水利及其他建设用地空间包括对外交通及设施用地、 持殊及其他建设用地、水域保护区中的水利设施，具体数学为落 图规模，不包含未落图的按照交通廊道复区控制的指标。 在进行军事设施、气象设施、监狱管理局所属土地及周边规 划建设时应按照有关要求征求利害关系人意见。

（3）优化非建设用地用途分区

按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念和要求，系 统梳理现状非建设空间内各类用地及设施，加大对非建设空间用 地治理和土地腾退整治力度，实现对全域全类型非建设空间整体 统筹管控。 对接分区规划，结合城镇生态资源现状评估分析，优化与细 化非建设用地用途分区。乡镇域非建设用地用途分区主要包括水 域保护区、永久基本农田保护区、林草保护区、生态混合区、自 然保留地、有条件建设区。 全镇共划定非建设空间×平方公里，其中水域保护区×平方 公里，永久基本农由保护区×平方公里，林草保护区×平方公里， 生态混合区平方公里，自然保留地×平方公里，有条件建设区 平方公里。 水域保护区中不含水利设施用地部分。

·乡镇国土空间规划分区图*

3.2.3全域空间结构

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综合考虑分区规划整体空间结构的基础上，分析现状人口规 模、镇村分布情况，根据未来城镇化进程以及城镇空间演变趋势： 翰述乡镇空间发展格局，明确在本乡镇区域生态格局、生态廊道、 交通廊道以及空间发展走廊（轴、带）中的关系。 空间格局示意图*

3.4国土空间土地用途管制

3. 4. 1 非建设用地

3.4.2 集中建设区内城乡建设用

根据乡镇的区位情况、发展定位、产业方向，落实分区规划 确定的城乡建设用地指标，对分区规划提出的城市开发边界进行 细化、落实。保障镇中心区居民和农民的生产生活空间需求，从 空间上明确集中建设区内和外的城乡建设用地边界和位置。 规划集中建设区根据各乡镇经济社会发展需求和自身资源 赋，合理确定集中建设区的功能布局，在发展定位、建设用地 规模、建筑规模等方面与分区规划充分衔接。对于规划集中建设

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（2）战略留白用地布局

各乡镇根据分区规划要求落实战略留白用地。原则上战略留 白用地应选择集中连片、具有一定规模的区域在集中建设区内划 定，计入城乡建设用地指标。 各乡镇可根据实际情况对战略留白用地进行细化，鼓励在乡 镇建成区边缘对于地上无现状建设、近期无实施项自或现状易于 拆迁的空间进行留白：鼓励将乡镇集中建设区内现状低效利用待 转型、待腾退区域，尚未明确建设意向的空间以及邻近生态敏感 度相对较高区域的集中建设地块进行留白，作为功能优化和承接 中心城区功能疏解空间。 原则上应避免将现状村庄、近期已有建设项自安排、纳入供 地计划的区域划入战略留白用地。 如结合乡镇情况，确需将村庄划入留白区（拟划定留白区边

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缘或内部含少量村庄），需确保过渡期内有明确实施路径。

3.4.3集中建设区外城乡建设用地

·国土用途规划分类图* ·集中建设区外国有建设用地规划图 ●集体产业用地规划图*

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城乡资源统筹、村地区管的原则，以乡镇为单元进行城乡建设用 地布局规划。统筹城镇和村庄协调发展，发挥乡镇政府在统筹村 主资源配置、加强公共服务方面的重要作用，进一步优化乡镇的 生态、生活、生产空间，推动城乡一体化发展。鼓励乡镇进行城 乡统筹专题研究。 完善乡镇治理体系，开展乡镇集体经济合同的调查摸底工 作，除集体土地家庭承包经营合同以外的，由村民委员会、农村 集体经济组织与自然人和法人以及其他经济组织订立的合同，应 安照集体资产合同（即集体所有的房屋、建筑物等固定资产租赁 合同）与集体资源合同（即集体所有的土地、林地、草地、荒地、 难涂等承包合同）进行分类梳理。

·集体土地使用现状（合同落图）

3.5.1 村庄布局规划

各乡镇在梳理现状产业发展情况、调查村民发展意愿的基础 上，结合上位规划的要求，提出产业培育的方向和类型，突出产

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业特色，依托乡村地区绿水青山、田园风光、民俗文化等资源， 把农民致富增收、生态保护与利用、历史文化传承等方面有机结 合，促进一二三产业融合发展。结合地方特色提出农业生产布局 规划策略，科学合理安排粮食生产功能区、果蔬生产保护区和特 色农产品优势区，说明各类农业功能区空间布局和发展模式。鼓 励乡镇开展产业优化提升专题研究。 在符合“两线三区”要求的前提下，乡镇产业用地根据不同 的区位条件、产业特色等，采取集中或分散的布局方式，鼓励优 先利用存量产业用地。 对于部分乡镇范围内区位条件符合《北京市人民政府关于加 快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见（试行）》的产 业园区，可统筹规划，组织高精尖产业优先在园区落户，并与园 区及周边居住用地相匹配，产业园区可安排建筑规模不超过地上 总建筑规模15%的配套设施，实现职住平衡、产城融合。

3. 5. 3 美丽乡村

在区级村庄布局规划的基础上进一步深化细化，在保持区域 山水林田湖格局的前提下，明确城乡建设用地指标、建筑规模总 量等村庄发展要求、产业提升策略等内容，确定规划编制时序， 结合村庄规划拟定各村基础设施投资建设计划。 对涉及到整体搬迁的村庄，在规划搬迁村庄尚未实施搬迁之 前，要留有相应的城乡建设用地指标，并不得在村庄搬迁实施前 吏用。应保留相应的城乡建设用地指标，待实施整村搬迁后，以 曾减挂钩、指标全区统筹为原则，进行优化布局。对涉及搬迁整 台的村庄，应当以建设用地增减挂钩原则，对实施搬迁后应拆除 的旧宅进行限期拆除复垦

在乡镇国土空间规划中应加强三大设施的规划落实，严格按

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3.6.1公共服务设施

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3.6.2 公共安全设施

公共安全设施规划包括防洪（排涝）设施、消防设施、避难 场所等，同时需加强对危险源的规划控制。依据上位规划及相关 法律、法规、规范的要求，保障落实各项安全设施用地，提出相 应的安全防护要求。 防洪（排涝）设施应根据分区规划及防洪、防涝等相关专项 规划，合理确定乡镇防洪、防涝标准，合理布局防洪、防涝工程， 并落实河道、蓄洪涝区等相关工程用地建筑施工图集，编制防洪河道、蓄滞洪 劳区规划，健全雨洪利用措施。 消防设施应结合各区消防专项规划，具体落实各级消防队站 用地，保证规模和必要的交通条件。 避难场所结合各区避难场所专项规划，按照相关标准落实人 均应急避难场所面积，合理安排各级各类避难场所的位置、规模

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3.6.3交通设施规划

给排水工艺、技术北京市乡镇国土空间规划编制导则

结合非建设用地的用途管制，加强自然资源的保护与利用， 应在乡镇域范围内进行绿道系统规划，合理考虑步行和自行车系 统布局。 位于旅游景区或乡村旅游发展需求明确的乡镇应包含旅游 交通专题内容，研究旅游游线布局，骑行及步行道布局规划，旅 游公交场站、公共停车场布局及用地规模、旅游交通组织及与重 大交通设施接驳方案等。 对上位规划有重大调整需进行专题论证。其他需要研究的交 通规划相关内容，可编制专题研究报告。 综合交通规划图（交通设施规划图）* ·集中建设区交通系统规划图 ·旅游交通规划图 ·绿道系统规划图

·综合交通规划图（交通设施规划图）*