抗旱预案编制导则(SL 590-2013)宣贯教材

国家防汛抗旱总指挥部办公室 中国水利水电科学研究院

                 前 言
近年来，党中央、国务院把建立健全各种预警和应急机制，提高到维护国家
安全、社会稳定和保障人民群众利益的重要位置，要求各级政府和有关部门全面
履行政府的相关职能，做好应对灾害的思想准备、预案准备、机制准备和工作准
备。干旱灾害是影响我国经济社会发展的主要自然灾害之一，对城乡供水安全、
粮食安全和生态安全造成严重威胁。国外抗旱减灾实践表明，制定抗旱预案不仅
使抗旱减灾工作更为主动，而且可最大限度的减轻干旱灾害影响和损失，因此，
在我国制定并推行抗旱预案制度是有效组织抗旱工作、创新抗旱工作方式、推进
“由单一抗旱向全面抗旱转变”的重要手段，也是推动抗旱工作实现正规化、规
范化、制度化的一项重要内容。鉴于此，水利部于 2013 年 4 月 22 日正式颁布实
施了水利行业标准《抗旱预案编制导则》（SL 590-2013）。
在国家防汛抗旱总指挥部办公室的指导和要求下，我国抗旱预案编制工作取
得了重大的进展，形成了较为完善的省、市、县三级抗旱预案体系，在抗旱减灾
工作中发挥了重要的指导作用。但同时我国抗旱预案编制工作也存在一些突出问
题，主要表现在专项抗旱预案相对缺乏；部分抗旱预案干旱等级判别标准和应急
响应措施不够具体，缺乏操作性；各级各类抗旱预案衔接不够，抗旱预案修订不
够及时，无法适应新形势的要求；市、县级抗旱预案内容较多，重点不够突出；
《抗旱预案编制导则》尚不普及，这些问题都在一定程度上导致了抗旱预案缺乏
科学性和可操作性，从而影响了抗旱预案在抗旱减灾工作中实际作用的发挥。鉴
于此，特编写本教材，并在全国开展《抗旱预案编制导则》（SL590-2013）的宣
贯工作，以期有效地指导各流域、各级行政区编制科学的、可操作的抗旱预案，
积极践行《中华人民共和国抗旱条例》、《关于加快水利发展改革的决定》（中发
[2011]1 号）等对完善应急预案、提高抗旱应急能力的要求，加快推进抗旱减灾
工作规范化和标准化的进程。
2014 年 10 月

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4.2.2抗旱概念理解

根据本标准，抗旱是指通过采取工程和非工程措施，预防和减轻干旱对生活， 生产和生态造成不利影响的活动。抗旱能力是指运用工程和非工程措施，预防和 咸轻干旱对生活、生产和生态造成不利影响的能力。目前，我国已基本形成工程 措施和非工程措施相结合的综合抗旱减灾体系，基本具备了抗御中度干旱的能力 抗旱工程措施主要包括蓄水工程、引水工程、提水工程、调水工程、节水灌 溉工程、抗旱应急水源工程等。具体如下： （1）蓄水工程：按蓄水量从大到小主要分为水库、塘坝和水窖三类。水库 是在山谷或河道的狭口处筑坝，截住河流水流，把坝上游集水面积的雨水或地表 水拦蓄起来，供灌溉、养鱼、发电用水以及拦洪削峰等。塘坝是指拦截和贮存当 地地表径流的蓄水量不足10万m3的蓄水设施，是广大农村尤其是丘陵地区灌溉 抗旱、解决人畜用水等的重要水利设施。水窖是雨水集蓄利用的主要形式之一 又称为旱井，其主要目的是解决人畜饮用水困难、发展农业灌溉等。 （2）引水工程：是指从河道等地表水体自流引水的工程（不包括从蓄水、 提水工程中引水的工程）。根据河流水量、水位和灌区高程的不同，可分为无坝 引水和有坝引水两类。当灌区附近河流水位、流量均能满足灌溉要求时，即可选 择适宜的位置作为取水口修建进水闸引水自流灌溉，形成无坝引水。当河流水源 虽较丰富，但水位较低时，可在河道上修建雍水建筑物（坝或闸）抬高水位，自 流引水灌溉，形成有坝引水。 （3）提水工程：指从河道、湖泊等地表水或从地下提水的工程（不包括从 蓄水、引水工程中提水的工程），包括泵站和机电井。泵站是指利用机电提水设 备水从低处提升到高处或输送到远处进行农田灌溉与排水的工程设施。机电井就 是以电机为动力，带动离心泵或轴流泵，将地下水提取到地面或指定地方的设施 （4）)调水工程：是指为了从某一个或若干个水源取水并沿着河槽、渠道 隧洞或管道等方式送给用水户而兴建的工程，可解决水资源与土地、劳动力等资 源空间配置不匹配的问题，实现水与各种资源之间的最佳配置，支撑经济发展 （5）节水灌溉工程：是根据需水规律和当地供水条件，高效利用降水和灌 溉水，以取得农业最佳经济效益、社会效益和环境效益的综合措施。节水灌溉工 程主要包括渠道防渗工程、低压管灌工程、喷灌工程、微灌工程等，

应当根据抗旱工作需要储备必要的抗旱物资，主要包括各种水泵、汽（柴）油发 电机组、输水管、找水物探设备、打井机、洗井机、移动灌溉、喷灌滴灌节水设 备和储水容器、拉水车、移动净水设备等，并加强日常管理。 （8）抗旱应急水量调度：抗旱水量应急调度是指在旱情紧急情况下，为了 满足水源短缺地区城乡生活、生产和生态用水基本需求，而紧急实施的跨区域或 跨流域水量调度。主要包括两种方式：一是对干旱受灾区的现有水源通过转换用 水途径、利用水库死库容、截潜流、适当超采地下水和开采深层承压水等非常规 措施，增加干旱情形下的可供水量；二是将隶属于不同流域、不同省级行政区（包 含省级行政区内不同区域）范围内的水资源临时从相对丰沛区调入短缺区，以缓 解干旱受灾区的基本用水需求。我国历史上曾多次组织抗旱应急水量调度工作 在今年应对2014年全国范围内干旱过程中，就实施了从丹江口水库向平顶山市 应急调水和南四湖生态应急调水。 （9）农艺抗旱节水：农艺抗旱节水技术是指通过对土壤结构、质地的改良 及对土壤添加化学制剂，表面应用覆盖措施，使耕层土壤的水、肥、气、热、盐 进行最优耦合作用，达到作物生长的最适宜环境，并应用选育抗旱性强的物种及 品质。按照抗旱节水机制的性质不同电气安全标准，农艺抗旱节水措施可分为保类节水措施 和提高作物光合效率类节水措施。保类节水措施可分为器械保、覆盖保和 化学保。提高光合效率类节水措施包括良种化措施、土肥措施、化学调控措施， 裁培和管理措施等，

4.2.3抗旱能力概念理解

抗旱能力是运用工程和非工程措施，预防和减轻干旱对生活、生产和生态造 成不利影响的能力。 抗旱能力包含有两层含义：一是指人类为抵御、抗拒干旱灾害实施的工程和 非工程措施，二是指人类能够预防、抗御干旱灾害的能力

4.2.4抗旱预案概念理解

根据《导则》，抗旱预案是指预先制定的抗御不同等级干旱的行动方案或计 划。更具体地说，抗旱预案是在总结本地区干旱灾害发生、发展规律的基础上： 按照抗旱减灾目标和原则，分析现有水源和工程设施状况，制定不同干旱等级条 件下的抗旱对策和措施，

4.2.5干旱预警概念理解

4.2.6应急响应概念理

根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，突发公共事件主要分自然 灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类；按照其性质、严重程度、 可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是I级，重大的是I级，较大的 是ⅢI级，一般的是IV级。在《国家防汛抗旱应急预案》应急响应的总体要求中， 按洪涝、旱灾的严重程度和范围，将应急响应行动分为四级。另外，根据《抗旱 条例》，针对不同等级的旱情，县级以上人民政府及其防汛抗旱指挥机构应及时

启动相应级别的应急响应，采取相关应急措施。《条例》第三十四条规定了发生 轻度干旱和中度干旱时的开辟抗旱水源、组织送水等应急措施。《条例》第三十 五条规定了发生严重干旱和特大干旱时县级以上地方人民政府还可采取的更为 严格的限水措施。在《导则》中，应急响应等级从低到高分为IV级、II级、II级 和I级，并明确当发生轻度干旱时，启动IV级应急响应，发生中度干旱时，启动 IⅡI级应急响应，发生严重干旱时，启动II级应急响应，发生特大干旱时，启动I 级应急响应，同时对抗旱应急响应措施制定提出了指导性的参考意见，为我国各 级抗旱预案编制提供了技术支撑

4.1抗旱预案编制依据 抗旱预案应依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国突发事件应对法》 《中华人民共和国抗旱条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家防汛抗 旱应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《水利部应对重大突发水污染事件 应急预案》等相关法律法规编制。 4.2抗旱预案编制原则 抗旱预案编制应遵循以下原则： a）“以人为本、依法抗旱”。依据相关法律法规的规定，对旱灾预防、抗旱 减灾、灾后恢复等方面提出基本要求，重点保障城乡居民饮用水安全，维护社会 稳定，促进经济社会可持续发展； b）“预防为主、防抗结合”。坚持工程与非工程措施并重，健全抗旱减灾体 系，防抗有机结合，提高抗旱减灾工作的科学性和主动性； c）“因地制宜、统筹兼顾”。结合区域旱灾时空分布，区分轻重缓急，重点 考虑易旱地区，兼顾其他地区，因地制宜制定抗旱减灾措施； d）“政府负责、协调一致”。抗旱预案应贯彻抗旱工作各级政府行政首长负 责制，实施统一指挥、统一调度，需服从流域和地方政、上级主管单位的预案： 并与相关部门的预案充分衔接； e）“科学全面、切实可行”。结合抗旱管理实际需求，突出抗旱预案的科学 性和可操作性，强化应急保障能力，全面部署，突出重点

明确规定了抗旱预案编制的总体要求，包括编制依据和编制原则，对于抗旱 预案编制提出了提纲挚领性的要求，属于《导则》非常重要的纲领性内容

抗旱预案编制应遵循“以人为本、依法抗旱”，“预防为主、防抗结合”，“因地 制宜、统筹兼顾”，“政府负责、协调一致”，“科学全面、切实可行”五个基本原则。 这五个原则从法律法规、抗旱措施、区域重点、责任制度、科学性和可操作性等 五个方面，对抗旱预案的编制内容进行了原则上的规定。 （1）“以人为本、依法抗旱”。依据相关法律法规的规定，对旱灾预防、抗 旱减灾、灾后恢复等方面提出基本要求，重点保障城乡居民饮用水安全，维护社 会稳定，促进经济社会可持续发展。 我国已经制定了一系列法律法规，用于指导抗旱工作，在我国境内从事预防 和减轻干旱灾害的活动，应当遵守相关规定，依法抗旱。 抗旱工作与群众生活、生产息息相关，涉及人民群众的切身利益，抗旱预案

的制定要着眼于群众的需要，按照以人为本的要求，把保障干旱期间城乡居民的 次水安全放在首位，协调解决好生产、生态用水需求。 （2）“预防为主、防抗结合”。坚持工程与非工程措施并重，健全抗旱减灾 本系，防抗有机结合，提高抗旱减灾工作的科学性和主动性。 2003年水利部提出了防汛抗旱新思路，在抗旱方面，要努力实现“两个转 变”，即由单一的农业农村抗旱向城乡生活、生产、生态全面抗旱转变，由被动 抗旱向主动防旱抗旱转变。作为提高我国的抗旱减灾非工程措施及能力的一部分 在制定抗旱预案的应急响应措施部分，应坚持工程措施和非工程措施并重，首先 确保城乡生活用水，其次保证工业、农业和生态等行业的用水需求。 （3）“因地制宜、统筹兼顾”。结合区域旱灾时空分布，区分轻重缓急，重 点考虑易旱地区，兼顾其他地区，因地制宜制定抗旱减灾措施。 由于各地气候、地理和水资源等自然条件千差万别，经济布局、产业结构和 发展规模也有较大差异，因此抗旱工作要坚持因地制宜，根据不同地区的具体条 件，编制适宜本地区、本行业的抗旱预案，制定不同等级干旱条件下的抗旱应急 向应措施，以实现最大限度减轻干旱灾害损失和影响。另外，抗旱工作涉及多地 区、多行业、多部门，制定抗旱预案过程，必须统筹兼顾农村和城市、农业和工 业、生活和生产以及生态的关系，兼顾上下游、左右岸、干支流的关系，兼顾整 本和局部、一般和重点的关系，从全局着眼，从大多数人的利益出发。 （4）“政府负责、协调一致”。抗旱预案应贯彻抗旱工作各级政府行政首长 负责制，实施统一指挥、统一调度，需服从流域和地方政府、上级主管单位的预 案，并与相关部门的预案充分衔接。 《抗旱条例》明确规定，抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统 指挥、部门协作、分级负责。在我国，抗旱工作实行以行政首长负责制为中心的 抗旱责任制，包括行政首长负责制、部分工负责制和抗旱业务部岗位责任制。 制定和实施抗旱预案是各级人民政府抗旱工作的一部分，因此也要实行政府负责 制度。 抗旱预案编制过程中，要注意与上级预案及其他相关预案相符合。例如下级 抗旱预案要服从上级抗旱预案，专项抗旱预案要服从总体抗旱预案，抗旱预案要 符合其他与抗旱相关的预案

（5）“科学全面、切实可行”。结合抗旱管理实际需求，突出抗旱预案的科 学性和可操作性，强化应急保障能力，全面部署，突出重点。 抗旱预案工作组要组织专业人员，对不同地区的实际情况进行分析，制定适 用的抗旱预案，预案的启动条件和具体行动措施要科学合理，方便操作，才能达 到最大限度减轻旱灾损失和影响的目的

抗旱预案分为总体抗旱预案和专项抗旱预案。 5.1总体抗旱预案 总体抗旱预案用于指导区域内抗旱工作，涵盖城乡生活、生产和生态等方面， 包括行政区总体抗旱预案和流域总体抗旱预案 5.1.1行政区总体抗旱预案 行政区总体抗旱预案用于指导本行政区范围内发生不同等级干旱情况下的 抗旱工作，按省级、地市级、县级、乡镇级四个层次编制。在省级行政区内，如 需制定分区总体抗旱预案，可根据旱情规律特点和抗旱工作需要，参照行政区总 本抗旱预案的要求制定。 5.1.2流域总体抗旱预案 流域总体抗旱预案用于指导本流域范围内发生不同等级干旱情况下的抗旱 工作，重点是组织和协调不同省（自治区、直辖市）之间的抗旱工作、流域水量 周配以及旱情紧急情况下的水量应急调度。 注：本标准中流域总体抗旱预案是针对长江、黄河、淮河、海河、珠江、松 花江、辽河等七大江河及太湖流域而言。 5.2专项抗旱预案 专项抗旱预案主要包括城市、生态、行业（部厂）、重点工程专项抗旱预案 以及抗旱水量应急调度预案等。 5.2.1城市专项抗旱预案 城市专项抗旱预案用于指导城市城区范围内的抗旱工作，重点解决城市发生

《导则》第5章明确了抗旱预案的分类，抗旱预案包括总体抗旱预案和专项 抗旱预案两类。总体抗旱预案用于指导区域内全部抗旱相关工作，涵盖城乡生活、 生产和生态等方面，包括行政区总体抗旱预案和流域总体抗旱预案。专项抗旱预 案用于指导不同对象和地区的抗旱工作，包括城市、生态、不同行业和部门、重

点工程抗旱预案以及抗旱水量应急调度预案等。

6.2.1总体抗皇预案

总体抗旱预案用于指导区域内抗旱工作，涵盖城乡生活、生产和生态等方面， 包括行政区总体抗旱预案和流域总体抗旱预案 （1）行政区总体抗旱预案 行政区总体抗旱预案用于指导本行政区范围内发生不同等级干旱情况下的 抗旱工作，按省级、地市级、县级、乡镇级四个层次编制。 省级抗旱预案应涵盖省级行政区内发生的各类干旱的预防预警、应急响应和 抗旱措施等工作，是对地市级和县级抗旱工作的指导。地市级抗旱预案则应更具 有针对性，在应急响应措施方面应更加具体，并应与省级抗旱预案相协调，应体 现对县级抗旱工作的指导。县级抗旱预案则也应更具有针对性，在应急响应措施 方面应更加具体，并应与省级和地市级抗旱预案相协调。乡镇级抗旱预案则重点 突出具体的抗旱应急措施，要根据根据不同的抗旱目标和任务提出明确的应急响 应措施。 分区总体抗旱预案，也叫区域总体抗旱预案，在省级行政区内，若不同区域 旱情旱灾特点区别较大，某些区域抗旱减灾需求明显时，则需考虑是否应该制定 区域总体抗旱预案，可根据旱情规律特点和抗旱工作需要，参照行政区总体抗旱 预案的要求制定，区域抗旱预案的重点是针对区域可能发生的不同等级干旱制定 相应的水量调度以及应急调水方案。 下一级行政区总体抗旱预案应服从上一级行政区总体抗旱预案及所在流域 总体抗旱预案。 （2）流域总体抗旱预案 流域总体抗旱预案用于指导本流域范围内发生不同等级干旱情况下的抗旱 工作，其工作和措施的重点是组织和协调不同省（自治区、直辖市）之间的抗旱 工作、流域水量调配以及旱情紧急情况下的水量应急调度。本《导则》中流域总 体抗旱预案是针对长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等七大江河及 太湖流域而言。 流域总体抗旱预案的重点内容是组织和协调流域内不同省区间的抗旱工作， 其核心措施是针对流域内可能发生的不同等级于旱制定相应的水量调度以及应

急调水方案，还应考虑江河湖库遭受污染等突发事件情况下的应急调度措施；而 流域抗旱水量应急调度预案则是流域内不同省区之间为了应对干旱缺水或突发 水污染事件而进行抗旱水量应急调度工作制定的流域专项抗旱预案，涉及跨省区 跨流域水量应急调度内容的总体抗旱预案，其水量应急调度应当服从所属流域的 水量应急调度预案，

6.2.2专项抗旱预案

专项抗旱预案主要包括城市、生态、行业（部）、重点工程专项抗旱预案 以及抗旱水量应急调度预案等。 （1）城市专项抗旱预案 城市专项抗旱预案用于指导城市城区范围内的抗旱工作，重点解决城市发生 不同等级干旱缺水情况或突发水源事件时的应急供水保障问题。编制城市抗旱预 案应坚持以城乡居民生活用水、重点工业供水为抗旱供水的重点。城市供水水源 有水库、河流、地下水及多个水源，应根据水源的类型，确定合理、实用的预警 及应急响应指标和条件。城市专项抗旱预案应服从上级行政区总体抗旱预案。 截至2010年底，全国已编制完成了99个地级城市抗旱预案和229个县级城 市的城市抗旱预案，并在过去的城市抗旱工作中发挥了重要的指导作用。城市专 项抗旱预案的目标是解决城市城区范围的抗旱应急供水保障问题，属于城市所在 行政区或上一级行政区范围内总体抗旱预案中关于城市抗旱工作的具体工作指 导和应对依据，是总体抗旱预案中关于城市抗旱的有效补充。 （2）生态专项抗旱预案 生态专项抗旱预案用于指导重要水域生态区（主要是河流、湖泊、湿地、沼 泽等）发生干旱情况下应急补水等抗旱工作，以减轻干旱对水生态环境的破坏或 影响。生态专项抗旱的目标是为了应对和缓解生态核心区的生态危机，其应急响 应措施主要考虑应急补水的可能性，预案中应确定在生态区（如湖泊、湿地等） 发生干旱缺水影响到什么程度时开始应急补水，应急补水的水源是什么，水源的 保证程度如何，补水水量如何确定，调水线路和调水方案的选择和确定等内容 应急补水是抗御生态干旱的最主要手段，因此生态专项抗旱预案的重点是应急补 水启动条件和具体补水方案。生态专项抗旱预案应服从该流域总体抗旱预案和流 域抗旱水量应急调度预案。我国已在多个地区实施过多次生态应急补水，例如白

伴淀应急生态补水、扎龙湿地生态补水、南凹湖生态应急补水、引察济向生态应 急补水等，有效的缓解了当地的生态危机，取得了非常大的生态效益。但另一方 面，由于我国生态抗旱预案编制工作相对滞后，截至目前，仍未能编制完成相关 生态专项抗旱预案，以至于在过去的生态应急补水过程中，由于缺乏生态抗旱预 案的指导，生态补水均属于临时性的应急措施，应急调水的启动和实施以及补水 量均需临时确定，在一定程度上影响了生态抗旱工作的效率和效果。因此，我国 各级抗旱部门有必要针对区域内发生干旱情形下有生态抗旱补水需求的生态区 编制生态抗旱预案，做到未雨绸缪、有备无患 （3）行业（部门）专项抗旱预案 行业（部门）专项抗旱预案用于指导发生干旱情况下本行业（部门）参与抗 旱和减轻本行业干旱影响和损失等方面的工作。行业（部门）抗旱预案的重点是 确定本行业的抗旱应急响应条件和制定具体响应措施，如节水、限水方案等。行 业（部门）抗旱预案的任务是本行业（部门）为了配合区域内总体抗旱预案实施 而需要采取的相关抗旱措施或需要承担的相关工作，因此，行业（部门）专项抗 旱预案应服从行政区总体抗旱预案，其应急响应措施应与总体抗旱预案的措施相 衔接和统一。目前，我国行业（部门）专项抗旱预案编制工作基本上还属于空白： 行业（部门）参与抗旱工作的措施和要求往往只能参照相关法律法规、抗旱工作 职责和总体抗旱预案中规定的行业（部门）的任务和要求开展相关工作。因此 随着我国抗旱预案制度的逐步完善，与抗旱工作相关的行业（部门）应尽快编制 本行业（部门）专项抗旱预案， （4）重点工程专项抗旱预案 重点工程专项抗旱预案用于指导承担供水和灌溉任务的重点水利水电工程 （如水库、水电站、泵站、闸坝、灌区等）在发生干旱情况下或突发水源事件时 的调度运用等工作。重点工程专项抗旱预案的重点是该工程的抗旱水量调度方案 编制预案时应确定在发生不同等级干旱情况下或突发水源事件时工程调度权限 内的水量调度方案。重点工程专项抗旱预案应服从该工程所在的行政区及流域的 总体抗旱预案。截至目前，我国仍没有针对重点工程的专项抗旱预案出合，这在 定程度上影响了重点工程在流域或区域抗旱工作中作用的发挥，因此在今后中 应尽快针对与流域区域抗旱工作密切相关的重点工程编制重点工程专项抗旱预

案。 （5）抗旱水量应急调度预案 抗旱水量应急调度预案用于指导在旱情紧急情况下，为了满足水源短缺地区 城乡生活、生产和生态用水基本需求，而紧急实施的抗旱水量应急调度等工作 其中，跨流域抗旱水量应急调度是指跨长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、 辽河七大江河及太湖流域的应急调水；同一流域内跨省（自治区、直辖市）抗旱 水量应急调度是指不同省级行政区之间的应急调水；省级及以下跨区域抗旱水量 应急调度是指在同一个省级行政区内不同区域之间（含省级行政区内不同水系之 间）的应急调水。本《导则》中的抗旱水量应急调度是指针对地表水的调度，不 涉及地下水和国际河流水量。编制抗旱水量应急调度预案重点是确定抗旱水量应 急调度启动的条件，即当发生什么等级的干旱时启动抗旱水量应急调度，还有调 水线路的选择和调度方案的确定也是非常重要的内容。经过努力，我国的抗旱水 量应急调度预案编制工作取得了较大进展，《珠江枯水期水量调度预案》、《太湖 流域洪水和水量调度方案》、《嘉陵江水量应急调度预案》、《松花江水量应急调度 预案》已陆续编制完成并发布实施，黄河、海河、淮河流域的抗旱水量应急调度 预案正在按计划进行编制。抗皇水量调度预案的具体要求祥见第9章，

7 抗旱预案的主要内容

本标准规定了行政区总体抗旱预案的主要内容，流域总体抗旱预案及专项抗 旱预案可参照确定。 行政区总体抗旱预案的主要内容包括总则、基本情况、组织指挥体系及职责、 监测预防、十旱预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训与演练等。 6.1总则 6.1.1编制目的 根据本行政区旱灾情况、抗旱能力以及经济社会发展对抗旱工作的要求，科 学合理的确定抗旱预案的编制目的。 6.1.2编制原则 确定抗旱预案的编制原则，内容应简明要，便于操作。 6.1.3编制依据 确定编制抗旱预案所依据的法律、法规、技术标准及相关规划等。 6.1.4适用范围 确定抗旱预案的适用范围。 6.2基本情况 6.2.1自然地理情况 从地理位置、地形地貌、气象水文、河流水系等方面总结本行政区的自然地 理情况。 6.2.2经济社会情况 简要总结本行政区经济社会情况，主要包括行政区划、人口、国内生产总值、 工农业产值等，耕地面积、播种面积、有效灌溉面积、种植结构、粮食产量等， 工矿企业数量、类型等。 6.2.3水资源及开发利用概况 简述本行政区水资源及开发利用概况，主要包括水资源总量、开发利用现状、 用水需求（包括生活、农业、工业、生态等）等。

j）灾民救助。明确灾民生活救助、医疗卫生、环境污染等方面的处置措施 及负责部门。 6.6.4应急响应结束 当旱情得到有效控制，经批准后，可宣布结束应急响应或降低应急响应等级。 6.7后期处置 6.7.1灾后恢复 明确旱情缓解后恢复生产和生活的措施及要求。 a）各级人民政府、有关主管部门应当帮助受灾群众尽快恢复生产，做好灾后 自救； b）水行政主管部门应当对抗旱工程进行检查评估，并及时组织修复干旱灾害 损坏的水利工程； c)有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当及时归还紧急抗旱期征用的物 资、设备、交通运输工具等，并按照有关法律规定给予补偿。 6.7.2工作评价 明确应急响应结束后抗旱工作评价的内容和要求。 在应急响应结束后，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当及时组织有关 部门对干旱灾害影响、损失情况以及抗旱工作效果进行核查和评估，并将核查评 估结果报告本级人民政府和上一级防汛抗旱指挥机构。 6.8保障措施 6.8.1资金保障 明确抗旱资金的筹措渠道，提出抗旱资金的使用管理办法。 6.8.2物资保障 明确抗旱物资的筹集、储备、调拨和使用方案。 6.8.3抗旱应急备用水源准备 根据本地实际情况，易旱地区应在重点地区、重点部位落实抗旱应急备用水 源，明确保障对象和范围，制订应急供水保障措施。抗旱应急备用水源以保障城 乡居民生活用水为主。城市应建立抗旱备用水源保障机制，特别是重点干旱缺水 城市，应落实不同等级干旱情况下的城市备用水源的供水方案；对于人畜饮水困 难的农村地区，应根据当地的水源条件建设抗旱应急水源工程，确保干旱情况下

《导则》第6章条款仅规定了行政区总体抗旱预案的主要框架和内容的相关 要求，这是因为行政区总体抗旱预案编制工作取得的进展较大，预案的体例、格 式和相关要求相对成熟，其他类别抗旱预案编制工作相对滞后，可供借鉴和参考 的经验相对较少。 在编制流域总体抗旱预案及专项抗旱预案时，可根据各类抗旱预案的目标 任务和措施的不同，在参考行政区总体抗旱预案编制要求的基础上，结合实际需 求进行编制，尤其是各类专项抗旱预案，由于抗旱目标、任务和措施的不同，重 点确定应急响应等级判别标准和启动条件以及应急响应的措施，至于预案其他部 分的内容可以根据实际情况合理确定。 《导则》中明确总体抗旱预案的主要内容应包括总则、基本情况、组织指挥 体系及职责、监测预防、预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训与演 练等。标准还明确了总体抗旱预案各部分的必要内容和条目，在制定抗旱预案过

程中应根据实际情况参考《导则》相关要求编写。各级行政区编制总体抗旱预案 时，应参考《导则》规定的抗旱预案的框架进行编制，必要时可以对框架适当进 行调整。

总则是预案的总体概括，主要包括抗旱预案的编制目的、原则、依据和适用 范围。 （1）编制目的 应根据抗旱预案的类型结合抗旱需求确定抗旱预案的编制目的， 行政区总体抗旱预案的目的是为了指导行政区内发生不同等级干旱的抗旱 咸灾工作。 流域总体抗旱预案的目的是组织和协调流域内不同省（自治区、直辖市）之 间的抗旱工作、流域水量调配以及旱情紧急情况下的水量应急调度： 城市抗旱预案的目的是解决城市（城区）发生不同等级干旱缺水情况或突发 水源事件时的应急供水保障问题； 生态抗旱预案的目的是为了解决重要水域生态区（主要是河流、湖泊、湿地、 召泽等）发生干旱情况下的应急补水，以缓解水域生态区的生态危机； 行业（部门）抗旱预案的目的则是指导发生干旱情况下本行业（部门）参与 抗旱和减轻本行业干旱影响和损失等方面的工作； 重点工程抗旱预案的目的是指导承担供水和灌溉任务的重点水利水电工程 （如水库、水电站、泵站、闸坝、灌区等）在发生干旱情况下或突发水源事件时 的调度运用： 抗旱水量应急调度预案的目的是为了用于指导在旱情紧急情况下的抗旱水 量应急调度工作。 （2）编制原则 确定抗旱预案的编制原则，内容应简明扼要，便于操作。抗旱预案的编制原 则要服从编制依据，同时重点考虑当地实际情况。 在2006年颁布实施的《国家防汛抗旱应急预案》中本部分为“工作原则”， 因此，在已经编制完成的各级行政区总体抗旱预案大都参照其称为“工作原则”， 列如《陕西省抗旱应急预案》、《湖南省抗旱应急预案》、《甘肃省抗旱应急预案》

等，编制原则和工作原则的侧重点有所不同，“编制原则”侧重于编制抗旱预案 所应遵循的一些原则，“工作原则”侧重于抗旱工作（重点是抗旱应急响应和抗 旱指挥决策）的原则，建议在今后抗旱预案编制和修订时，建议统一为“编制原 则”，从而突出抗旱预案编制所应遵循的相关原则和依据。 （3）编制依据 确定编制抗旱预案所依据的法律、法规、技术标准及相关规划等。抗旱预案 的编制依据，除国家及行业的法律法规和技术规范外，还包括该地区特有的预案， 规定、办法和工作制度等。为了保证抗旱预案文本内容的简洁高效，编制依据应 选择与抗旱预案和抗旱工作直接相关的依据，不宜罗列太多关系不大的内容。例 如在《陕西省抗旱应急预案》（陕政办【2014】9号）的编制依据的内容为：“袋 据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和 国抗旱条例》、《国家防汛抗旱应急预案》、《陕西省实施（中华人民共和国突发事 件应对法》办法》、《陕西省突发公共事件总体应急预案》、《陕西省水工程管理条 例》、《陕西省节约用水管理办法》等法律、法规规定，结合我省实际情况，制定 本预案。”，从上述内容可以看出，既包括了与陕西省抗旱工作密切相关的相关 依据，同时内容文比较简洁。 （4）适用范围 不同类型抗旱预案，其适用范围也不同。总体抗旱预案一般适用于该行政区 内或流域内发生的干旱灾害及防灾减灾工作；城市抗旱预案则适用于城市城区发 生干旱缺水情况下的抗旱工作；生态抗旱预案适用于重要水域生态区出现生态危 机情况下的抗旱工作；行业（部门）抗旱预案适用于本行业（部门)参与抗旱和减 轻本行业干旱损失和影响的相关工作；重点工程抗旱预案适用于重点水利工程在 应对干旱事件时的调度运用；而抗旱水量调度预案则适用于旱情紧急情况下应急 调水工作。

编制抗旱预案之前，要收集所需的自然地理、经济社会、水资源开发利用、 十灾害、抗旱能力等方面的基础资料，并对这些资料进行必要的分析。基本情 况分析是确定旱情旱灾特点、抗旱减灾需求和应急响应措施的重要基础，本部分 内容是为编制抗旱预案提供基础支撑的，因此资料的收集和分析工作是必须的

（1）自然地理情况 总结地理位置、地形地貌、气象水文、河流水系等本行政区的自然地理情况。 主要突出与干旱形成有关的地形地貌、气象水文条件，和与抗旱措施实施相关的 自然地理情况。 （2）经济社会情况 总结本行政区经济社会情况，主要包括行政区划、人口、国内生产总值、工 农业产值等，耕地面积、播种面积、有效灌溉面积、种植结构、粮食产量等，工 矿企业数量、类型等。要突出易受干旱灾害影响的行业和部门情况。 （3）水资源及开发利用概况 总结本行政区水资源及开发利用概况，主要包括水资源总量、开发利用现状 用水需求（包括生活、农业、工业、生态等）等。 （4）干旱灾害概况 总结本行政区历史旱灾简况，易发季节、易发地区、特点、成因、发生规律 和发展趋势等；旱灾对城乡人民生活、工农业生产、生态与环境以及经济社会发 展的影响；典型干旱年旱灾简况，包括旱灾发生主要成因、影响情况和主要抗旱 减灾措施评价。 （5）抗旱能力 总结分析地区的抗旱能力，为抗旱应急措施的制定提供依据。主要包括主要 抗旱工程和非工程体系现状、区域供水能力、供用水状况、抗旱应急备用水源等 情况。抗旱工程措施主要包括蓄水工程、引水工程、提水工程、调水工程、节水 灌溉工程、抗旱应急水源工程以及其他工程措施等。抗旱非工程措施包括抗旱法 规和制度、抗旱规划、抗旱预案、抗旱经费及物资保障、抗旱服务组织等。供 能力是指根据来水条件，在考虑供水工程状态变化和供水对象的需水要求以及相 应调度运用规划情况下的供水量。供用水现状包括分析各种供水水源结构，用水 行业比例等。另外，还有分析应急备用水源供水对象和供水能力。 本部分内容可写入抗旱预案正文，也可作为抗旱预案的附件，若不影响整体 效果也可以将本部分内容省略。在我国已经编制完成的大部分省级抗旱预案和市 县级抗旱预案中，该内容大都略掉了，这样有利于控制预案文本的篇幅，便于使 用。例如在《陕西省抗旱应急预案》、《湖南省抗旱应急预案》、《甘肃省抗旱应急

预案》中均没有列入本部分内容，在陕西省《渭南市抗旱预案》、《临渭区抗旱预 案》、《洛南县抗旱预案》中也没有列入本部分内容，而在陕西省《咸阳市抗旱预 案》、《商洛市抗旱预案》、《安康市抗旱预案》、《大荔县抗旱预案》中则列入了本 部分内容。

7.2.3组织指挥机构及职责

①防汛抗旱指挥机构的抗旱职责分工

②防汛抗旱指挥部总指挥主要抗旱职责分

根据《中华人民共和国水法》、《抗旱条例》的有关规定和实际工作需要，我 国的抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制。国家防汛抗旱总指挥部由国务 院副总理任总指挥；流域防汛抗旱指挥机构由流域内相关省级人民政府行政首长 任总指挥；地方各级防汛抗旱指挥部由各级人民政府行政首长任总指挥。地方各 级防汛抗旱指挥部总指挥在应急抗旱工作中的主要职责是：

1）负责协调解决抗旱经费和物资等问题，确保抗旱工作顺利开展。 2）组织旱情紧急情况下的水量调度预案，并督促各项措施的落实。 3）根据本地区旱情灾情，及时做出抗旱工作部署，组织指挥当地群众参加 抗旱减灾，坚决贯彻执行上级的水量调度指令；尽最大努力减轻旱灾对城乡人民 生活、工农业生产和生态环境的影响。重大情况及时向上级报告。 4）干旱灾害发生后，要立即组织各方面力量迅速开展救灾工作，安排好群 众生活，尽快恢复生产，修复抗旱工程，保持社会稳定。 ③各成员单位抗早职责分工 宣传部门：负责把握正确的舆论导向，为抗旱工作提供舆论支持。 发展和改革部门：指导抗旱规划编制和实施，负责抗旱设施、重点工程除险 加固建设、计划的协调安排和监督管理。 工信部门：做好抗旱期间的通信保障工作。 公安部门：负责维护社会治安秩序，依法打击造谣惑众和盗窃、哄抢抗旱物 资以及破坏抗旱设施的违法犯罪活动；协助有关部门妥善处置因抗旱引发的群体 生治安事件。 民政部门：负责干旱灾害的救助工作，妥善安排受灾地区群众基本生活，帮 助受灾地区恢复生产和灾后自救。 财政部门：负责积极筹措抗旱和救灾资金，确保抗旱资金及时到位并监督使 用。 住建部门：协助做好城市供水管理工作。 交通部门：协调地方交通主管部门组织运力，做好抗旱和防疫人员、物资及 设备运输工作。 铁道部门：组织运力运送抗旱和防疫的人员、物资及设备。 民航部门：负责协调运力，保障抗旱和防疫人员、物资及设备的运输工作 水利部门：负责组织编制抗旱规划，负责组织指导抗旱基础设施的建设管理 故好水资源的调配和保护工作，组织建设抗旱应急水源工程和集雨设施，会同同 级民政部门审核并发布旱灾信息，对水利工程进行灾后检查评估并及时组织修复 受损工程。 农业部门：及时向防汛抗旱指挥机构提供农业旱情信息，指导农业抗旱和灾

（1）早情信息监测 抗旱预案应明确旱情信息的监测内容、监测单位以及监测的方式、方法等。 《国家防汛抗旱应急预案》中规定，各级防汛抗旱指挥机构应建立健全旱情监测 网络和干旱灾害统计队伍，随时掌握实时旱情灾情，并预测于旱发展趋势，根据

（2）信息统计上报与处置

应期间，实行每日上报。行政区发生旱情并启动抗旱应急响应期间，除正常填报 旱情统计报表外，应另报旱情和抗旱行动方面的书面材料和图片等。受旱地区出 现较大范围降水过程，旱情出现明显变化时，要及时上报降水对旱情的影响情况 当建制城市出现供水短缺时开始填报《城市干旱缺水及水源情况统计表》，在供 水短缺持续期实行月报，即每月第一个工作日上报。旱情统计报表具体要求见下 表。

《国家防汛抗旱应急预案》中对旱情信息报送和处理作了相关规定，旱情、 灾情等抗旱信息实行分级上报，归口处理，同级共享；抗旱信息的报送和处理

干旱预警的目的是通过利用气象、水文、农业、供用水等信息的综合实时分 析，判断未来发生干旱的可能性，从而为应对有可能发生的干旱而采取抗旱措施

留出一定的提前量。各级防汛抗旱指挥机构办公室应密切天注天气形势的预报和 监测，做好雨情、水情、旱情、农情等监测，及时会商上报，应针对干旱成因 特点和受旱对象的不同情况，因地制宜采取必要的防范措施。 （1）干旱预警启动 干旱预警，是在干旱发生之前，通过选择一组相应的干旱预警指标，对目标 区域内的水文和气象因子变化以及来水和用水状况进行监测，对潜在的干旱进行 早期识别，并及时将干旱预警信息通过各种途径发布给政府相关部门、各类社会 机构和公众，以提早做好应对准备的过程。简而言之，干旱预警是对可能发生的 干旱进行预先的判断，并将准确及时的预警信息传递给相关的机构和人员，以期 能作出及时的响应。因此，重视干旱预警的作用，切实提升干旱预警的能力和水 平。干旱预警一般包括早期识别、气象水文预测和预警发布三个阶段 早期识别是指基于气象、水文、农业等干旱监测数据和干旱综合数据库，根 据标准化降水指数、河流流量、库水位等指数，对可能出现的旱情和影响进行预 先判断。气象水文预测是指基于气象部门短期气候预测以及水文部门水文预测结 果，预测并研判未来一段时间内可能的干发展趋势。 不同的抗旱预案抗旱目标不同，因此干旱预警的指标也不一样，例如，在农 业方面，干旱预警的指标往往采用气象水文信息作为干旱预警启动指标，例如降 水距平百分率、连续无雨日数、断水天数、标准化降水指数、帕尔默旱度指数、 河道径流距平、水库蓄水量距平等，通常的方法是选取合适的若干指标分别进行 分析评估，然后再对各指标进行分析综合，最后结合区域具体情况做出预警判断： 对牧业方面，干旱预警指标通常与农业干旱预警指标类似，但由于牧区监测基础 条件相对较弱，可根据实际监测站点的实际情况选择合适的指标进行分析预警： 对城市来讲，十旱预警最直接有效的指标是城市十旱缺水率，此外还有河道水位 变化率和地下水位变化率，同时还应结合城市水源地所属区域的气象、水文的预 测预报情况综合对城市做出干旱缺水预警；对生态方面，干旱预警的最直接的指 标为水域生态区的水位降低接近到某一程度，同时还应结合区域气象、水文预报 情况综合确定。 （2）干旱预警发布 当气象水文预测情况表明未来干旱呈发展趋势，则及时向可能发生干旱的区

①区域农业旱情指标与等级

式中I。一一区域农业旱情指数（指数区间为0～4)； i一一农作物旱情等级（i=1、2、3、4依次代表轻度、中度、严重和特大干 旱）； 数 B,分别赋值为 1、2、3、4)。

式中I，一一区域牧业旱情指数（指数区间为0～4）； i一一牧业旱情等级（i=1、2、3、4依次代表轻度、中度、严重和特大干旱）； B，一一不同旱情等级的权重系数（轻度、中度、严重和特大干旱的权重系 数 B.分别赋值为 1、2、3、4)。

α一一农业产值占农牧业总产值的比率，%； I。一一区域农业旱情指数； β一一牧业产值占农牧业总产值的比率，%； 一区域牧业旱情指数。

=α×.+× α+β=1

情评估的指标体系、方法以及等级划分标准。在编写抗旱预案中的旱情评估和应 急响应启动等级判别的内容时，为了便于操作，应根据实际情况综合确定。例如 在《陕西省抗旱应急预案》（陕政办【2014】9号）中，农业旱情评估指标采取 了主要指标和参考指标两类指标的做法，主要指标选择了连续无雨日、降水距平 土壤相对湿度，而参考指标则选择了成灾面积比例、减产成数、农田水分盈亏值、 受旱面积比例、人饮困难率、河道流量距平等指标，经过了解，这些指标都是根 据当地监测条件选取的，总体上以主要指标为主，但在旱情发展过程中，参考指 标有时也会起到很重要的作用。另外还规定了在作物关键生长期连续无雨日相应 旱情等级标准上调一级，这充分考虑了作物生长阶段对农业干旱程度的影响，这 种做法具有一定的科学性，也更能反映实际情况。针对城市干旱旱情评估，选取 了城市缺水率为主要指标，选取了水源工程蓄水量(河道来水量)距平值和地下水 埋深下降值作为参考指标。同时还规定了“出现连续三个中度干旱年时第三年干 旱等级划分为特大干旱；出现连续两个严重干旱年时第二年干旱等级划分为特大 干旱。”，这种做法也是根据实际经验和分析研究综合确定的，还是比较符合实际 情况。在《陕西省抗旱应急预案》中针对农业干旱和城市干旱分别提出了多项主 要指标和参考指标，这些都是为了尽量客观、科学的评价旱情等级和抗旱会商提 供支撑的，也是启动抗旱应急响应的重要参考。但是在确定应急响应启动条件时 则不应该像旱情评估时选择数量较多的指标，应该结合旱情评估的结果选择若干 关键指标并确定其等级标准，以下是《陕西省抗旱应急预案》抗旱应急响应的启 动条件，总体上还是具有代表性、科学性和可操作性的

（2）应急响应启动程序 明确于旱应急响应启动程序。由各级防汛抗旱指挥机构办公室提出应急响应

g）应急水量调度措施。《抗旱条例》第三十四条的规定，发生轻度干旱和中 度干旱，县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照抗旱预案的规定，适 时采取以下措施：应急备用水源或者应急打并、挖泉；设置临时抽水泵站，开挖 输水渠道或者在临时江河沟渠内截水；使用再生水、微咸水、海水等非常规水源； 组织实施人工增雨作业；组织向人畜饮水困难地区送水等。采取上述规定的措施 步及其他行政区域的，应当报共同的上一级人民政府防汛抗旱指挥机构或者流域 防汛抗旱指挥机构批准；涉及其他有关部门的，应当提前通知有关部门。旱情解 除后，应当及时拆除临时取水和截水设施，并及时通报有关部门。 根据《抗旱条例》第三十五条规定，发生严重干旱和特大干旱，国家防汛抗 旱总指挥部应当启动过分防汛抗旱预案，总指挥部各成员单位应当按照防汛抗旱 预案的分工，做好相关工作。严重干旱和特大干旱发生地的县级以上地方人民政 府在防汛抗旱指挥机构采取本条例第三十四条规定的措施外，还可以适时启动以 下措施：启用抗旱水量调度方案，实行地表水、地下水统一调度；在确保居民生 活用水的前提下，根据干旱期供水紧缺状况，确定用水优先次序，限定供水量 圣持供水工程统一指挥，统一调度；组织应急抗旱水源工程建设；严重缺水城市 动抗旱备用水源和应急供水方案；调配和启用各类临时抗旱设备；适时压减供 水指标；限制或者暂停高耗水行业用水；限制或者暂停排放工业污水；缩小农业 供水范围或者减少农业供水量；限时或者限量供应城镇居民生活用水等。 h）信息发布。《抗旱条例》第四十九条规定，国家建立抗旱信息统一发布制 度。旱情由县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构统一审核、发布；旱灾由县级以 上人民政府水行政主管部门会同同级民政部门审核、发布；农业灾情由县级以上 人民政府农业主管部门发布；与抗旱有关的气息信息由气象主管机构发布。报刊 一播、电视盒互联网等媒体，应当及时刊播抗旱信息并标明发布机构名称和发布 时间。 i）新闻宣传。利用广播、电视、报纸、互联网等新闻媒体向社会公众及时 通报旱情发展情况；动员全社会节约用水等。防汛抗旱指挥机构组织协调新闻媒 本向社会公众及时报道旱情、灾情，宣传抗旱工作，积极宣传节约用水，在全社 会形成良好的抗旱救灾氛围，动员全社会各方面力量支援抗旱救灾工作。 i）灾民救助《抗旱条例》第四十和四十一条规定，发生干旱灾害，县级以

（1）灾后恢复 旱情缓解后，抗旱预案应明确旱情缓解后恢复生产和生活的措施及要求。 根据《抗旱条例》第四章的相关规定，灾后恢复工作主要包括：各级人民政 、有关主管部门应帮助受灾群众恢复生产和灾后自救。县级以上人民政府水行 政主管部门对水利工程进行检查评估，并及时组织修复遭受干旱灾害损坏的水利 工程；县级以上人民政府有关主管部门当将遭受干旱灾害损坏的水利工程，优先 列入年度修复建设计划。应急响应结束后，依照有关规定，归还抗旱应急响应期 间征用、调用的物资、设备、交通运输工具等，造成损坏或者无法归还的，按照 有关规定给予适当补偿或者作其他处理。事发地防汛抗旱指挥机构应协助当地政 府进一步恢复正常生活、生产、工作秩序，修复旱毁基础设施，尽可能减少突发 事件带来的损失和影响。 民政部门负责受灾群众生活救助，及时调配救灾款物，组织安置受灾群众 故好受灾群众临时生活安排，切实解决受灾群众的基本生活问题；卫生部门负责 周配医务技术力量，抢救因灾伤病人员，对污染源进行消毒处理，对灾区重大疫 青、病情实施紧急处理，防止疫病的传播、蔓延；当地人民政府应组织对可能造 成环境污染的污染物进行清除。 （2）灾情核实 各级防汛抗旱指挥机构要建立健全核灾制度，组织同级水利、民政、国土、 农业、交通、气象等成员单位成立核查工作组，组员由各成员单位从事灾害统计 管理相关工作人员构成，组织开展旱灾核查工作，或委托相关专业机构开展核查

保障措施主要包括资金、物资、抗旱应急备用水源、应急队伍、技术、通信 与信息以及其他保障。 （1）资金保障 明确抗旱资金的筹措渠道，提出抗旱资金的使用管理办法。各地在遭受特大 十旱灾害时，要实行多渠道、多层次、多形式的办法筹集资金。坚持“地方自力 更生为主，国家支持为辅”的原则，首先从地方财力中安排抗旱资金，地方财力 确有困难的，可向中央申请特大抗旱补助费，按照《特大防汛抗旱补助费使用管 理办法》（财农字[1999]238号）执行。 1）特大抗早补助费 特大抗旱补助费是中央财政预算安排的，用于补助遭受特大干旱灾害的省 （含自治区、直辖市、计划单列市）、新疆生产建设兵团进行抗旱减灾的专项资 金。在使用特大抗旱补助费时，要按照《特大防汛抗旱补助经费使用管理办法》 规定的使用范围，加强监督管理。 2）地方财政补助 地方财政安排的抗旱资金，由各省财政、水利厅（局）根据本地实际情况 参照财政部、水利部颁发的《特大防汛抗旱补助费使用管理办法》，制定使用管 理办法，报财政部、水利部备案。各级人民政府应当在财政预算中设立抗旱专项 经费，并逐步加大抗旱资金投入的力度，防御并减轻特大干旱灾害。 （2）物资保障 明确抗旱物资的筹集、储备、调拨和使用方案。《抗旱条例》第十九条规定 干旱灾害频繁发生地区的县级以上地方人民政府应当根据抗旱工作需要储备必 要的抗旱物资，并加强日常管理。2011年，财政部、水利部联合出台了《中央 防汛抗旱物资储备管理办法》（财农（2011）329号），增加了中央抗旱物资储备 的具体规定，修改了储备管理费使用支出范围。另外，各省（自治区、直辖市） 防汛抗旱部门可根据实际需要确定抗旱物资储备库的规模和物资的种类、数量 并制定抗旱物资储备使用和调拨相关管理办法，加强使用情况的监督检查。重点 加强抗旱机具的储备和管理，主要包括运水车辆、打井设备、水泵、储水罐 喷灌机、输水管以及电动机、柴油机等。由各级防办指定有关区域防汛抗旱指挥 机构办公室和流域机构防汛抗旱办公室的防汛抗旱物资仓库或各地抗旱服务组

织物资仓库进行储备，委托单位应与储备单位签订委托合同。抗旱物资属专项储 备物资，必须“专物专用”。未经各级防办批准，任何单位和个人不得动用 （3）抗旱应急备用水源准备 抗旱应急备用水源包括地表水、地下水和其他水源。抗旱应急备用水源工程 是按照不同等级旱情条件下保障对象的供水目标，按照先挖潜、后配套，先改建、 后新建的次序，根据不同地区的特点，因地制宜地实施河湖连通，水系联网，多 军串联，地表水与地下水、外调水与当地水联调等工程，形成主要覆盖易旱地区 的抗旱应急备用水源工程体系。易旱地区应根据本地实际情况，在重点地区、重 点部位落实抗旱应急备用水源，明确保障对象和范围，制订应急供水保障措施 抗旱应急备用水源以保障城乡居民生活用水为主。城市应建立抗旱备用水源保障 机制，特别是重点干旱缺水城市，应落实不同等级干旱情况下的城市备用水源的 供水方案；对于人畜饮水困难的农村地区，应根据当地的水源条件建设抗旱应急 水源工程，确保干旱情况下的人畜饮水安全。在2014年上半年，水利部、财政 部已安排中央资金专项支持2014～2016年全国抗旱规划乡镇抗旱应急水源工程 项目的实施。 （4）应急队伍保障 明确各级抗旱服务组织启用条件、调用程序以及服务内容等。 针对农村实行联产承包责任制后一家一户抗御大旱能力较弱的特点，要认真 抓好社会化抗旱组织体系建设。要加大抗旱服务队建设支持力度，充分发挥其机 动灵活、快速反应的特点和抗旱服务功能，为农户排忧解难，以不断强化社会化 服务体系，增强抗旱减灾能力。在抗旱紧张期间，要与人武部门一道，组织以民 兵预备役人员为主的突击队，承担拦河筑坝、开渠疏淤、掘井引水、组织送水 抢修机具等突击攻坚任务，以支持抗旱救灾工作。 抗旱服务组织始终要以抗旱减灾为宗旨，为群众提供灌溉、送水、抗旱机具 维修等抗旱保障服务，开展应急抗旱服务内容主要有：1）抗旱应急工程的设计、 施工、修复改造和管理。2）抗旱设备、物资、机具的供应、租赁、维修。3）帮 助解决农村因旱临时人畜饮水困难。4）开展抗旱浇地服务。5）为群众提供抗旱 服务信息等。 近年来，我国抗旱服务组织建设和管理工作取得了长足进步，队伍规模不断 发展壮大，应急抗旱能力显著增强，在历次抗旱减灾中发挥了重要作用。截至

档案标准7.2.9宣传培训与演练

（1）宣传培训 《抗旱条例》第十条规定，各级人民政府、有关部门应当开展抗旱宣传教育 活动，增强全社会抗旱减灾意识，鼓励和支持各种抗旱科学技术研究及其成果的

8抗旱预案编制方法和步骤

7.1工作启动 成立抗旱预案编制工作组，明确编制任务、职责分工，制定工作计划。 a）不同层次行政区总体抗旱预案分别由相应的防汛抗旱指挥机构组织编制。 在省级行政区内，分区总体抗旱预案由省级防汛抗旱指挥机构负责组织编制； b）流域总体抗旱预案由各流域防汛抗旱指挥机构会同有关省（自治区、直辖 市）防汛抗旱指挥机构及有关部门组织编制： c)城市专项抗旱预案由所在城市防汛抗旱指挥机构组织有关部门编制； d)生态专项抗旱预案由重点水域生态区所在地省级防汛抗旱指挥机构组织 有关部门编制； e）重点工程抗旱预案应结合工程抗旱任务由工程管理单位组织编制，必要时 由具有调度权限的防汛抗旱指挥机构组织编制； f）跨流域抗旱水量应急调度预案由国家防汛抗旱总指挥部组织相关流域、省 （自治区、直辖市）防汛抗旱指挥机构编制；在同一流域内跨省（自治区、直辖 市）抗旱水量应急调度预案由所属流域防汛抗旱指挥机构组织相关省（自治区、 直辖市）防汛抗旱指挥机构编制；省级以下跨区域抗旱水量应急调度预案由涉及 区域共同的上一级防汛抗旱指挥机构组织编制。 7.2资料准备 收集、整理和分析相关的自然地理、社会经济、水资源及开发利用、干旱灾 害概况、抗旱能力及其他方面的基本资料，为抗旱预案编制提供基础支撑。 7.3预案编制 编制抗旱预案应重点确定干旱预警方式、应急响应等级及其启动条件、响应 施等。抗旱预案编制过程中，应注意以下方面： a）抗旱预案编制工作应组织专业技术力量进行编制； b)抗旱预案应服从流域和地方政府、上级主管单位的预案，并与相关部门的 预案相衔接：

c)抗旱管理部门应全程参与编制工作，结合抗旱管理实际需求，对抗旱预案 的编制内容、深度及其实用性、可操作性等进行指导。 7.4审查和批准 抗旱预案应按照规定的程序进行审查和批准。 a)行政区总体抗旱预案经上一级防汛抗旱指挥机构审查同意，报本级人民政 府批准。在省级行政区内，分区总体抗旱预案由省级防汛抗旱指挥机构审查批准； b）流域总体抗旱预案由国家防汛抗旱总指挥部审查批准： c)城市专项抗旱预案经上一级防汛抗旱指挥机构审查同意，报本级人民政府 批准； d）生态专项抗旱预案由流域防汛抗旱指挥机构审查批准； e)重点工程专项抗旱预案一般由编制单位的上一级防汛抗旱指挥机构审查 批准，必要时由流域防汛抗旱指挥机构或国家防汛抗旱总指挥部审查批准： f)跨流域抗旱水量应急调度预案由国家防汛抗旱总指挥部审查批准；同一流 域内跨省（自治区、直辖市）抗旱水量应急调度预案由国家防汛抗旱总指挥部或 所属流域防汛抗旱指挥机构审查批准；省级以下跨区域抗旱水量应急调度预案由 省级防汛抗旱指挥机构审查批准。 7.5修订完善 抗旱预案应根据使用过程中存在的问题和区域经济社会发展及工程条件变 化等情况，及时进行修订。 修后R 皇预案需按原程序重新审查批准

成立抗旱预案编制工作组，明确编制任务、职责分工，制定工作计划。 （1）行政区总体抗旱预案由相应的防汛抗旱指挥机构组织编制。在省级行

政区内水利水电标准规范范本，分区总体抗旱预案由省级防汛抗旱指挥机构负责组织编制； （2）流域总体抗旱预案由各流域防汛抗旱指挥机构会同有关省（自治区、 直辖市）防汛抗旱指挥机构及有关部门组织编制； （3）城市专项抗旱预案由所在城市防汛抗旱指挥机构组织有关部门编制： （4）生态专项抗旱预案由重点水域生态区所在地省级防汛抗旱指挥机构组 织有关部门编制； （5）重点工程抗旱预案应结合工程抗旱任务由工程管理单位组织编制，必 要时由具有调度权限的防汛抗旱指挥机构组织编制； （6）跨流域抗旱水量应急调度预案由国家防汛抗旱总指挥部组织相关流域、 省（自治区、直辖市）防汛抗旱指挥机构编制；在同一流域内跨省（自治区、直 辖市）抗旱水量应急调度预案由所属流域防汛抗旱指挥机构组织相关省（自治区、 直辖市）防汛抗旱指挥机构编制；省级以下跨区域抗旱水量应急调度预案由涉及 区域共同的上一级防汛抗旱指挥机构组织编制

8.2.2基础资料准备